Ссылки для упрощенного доступа

18 октября 2021, Бишкекское время 14:11

Заметки о реформе энергетики в Кыргызстане


Когда я писал введение к этой серии заметок, я еще не знал, о чем именно будет первая из них. Но сами обстоятельства подталкивают к тому, чтобы посвятить ее электроэнергетике.

Электроэнергетика Кыргызстана – типичный пример «куска» (о которых мы говорили в прошлой заметке), вырезанного в начале 90-х из советской экономики. Все постсоветские годы политики пытаются приспособить этот «кусок» к новым реалиям, точнее, к своим представлениям о его роли в новых реалиях.

У него есть свои особенности. Во-первых, электричество давно стало важным и привычным элементом жизни. Без него тяжело представить комфортный дом или квартиру, и еще тяжелее – офис и современное производство. Поэтому люди, услышав о реформе в этой сфере, переживают «как бы чего не вышло».

Во-вторых, электроэнергетика оказалась тесно переплетена с политической жизнью Кыргызстана. Повышение тарифов на свет для населения стало одной из причин революции2010 г. Новое правительство в популистских целях снизило тарифы. Сейчас этот вопрос также очень политизирован, и регулярно проскальзывают высказывания в духе «если мы поднимем тарифы, то получим третью революцию».

В-третьих, «передовой зарубежный опыт» при ближайшем рассмотрении не такой уж передовой. В большинстве развитых стран электроэнергетика стала возвращаться к частному предпринимательству и договорным отношениям не так давно, везде этот процесс идет непросто, сталкиваясь с интересами различных лоббистов, и рынок в этой сфере пока чувствует себя не вполне «дома».

Эти обстоятельства затрудняют возможную реформу. В то же время, будет интересной иронией истории, что в результате революции, вызванной «несправедливым» административным повышением тарифов, будет через какое-то время ликвидирована сама система административного ценообразования. Ведь и в начале перестройки в СССР тоже мало кто говорил о переходе к частной собственности и рынку.

Но в начале 90-х он все же начался. При этом, как уже говорилось, из советской экономики был вырезан цельный «кусок» – «Кыргызэлектро». В него вошли и распределение, и передача, и генерация электроэнергии, т.е. и монопольные привилегии, и активы. В том числе, достаточно крупные ГЭС, крупнейшая среди них — Токтогульская. В таком виде электроэнергетический «кусок» просуществовал до 2001 г., когда он был разделен на генерацию («Электрические станции»), передачу («Национальная электрическая сеть Кыргызстана») и распределение («Северэлектро», «Востокэлектро», «Ошэлектро», «Джалал-Абадэлектро»). В России шел ровно тот же процесс – в июле 2001г. вышло постановление правительства «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации».

Реформы в обеих странах шли в одном ключе, и обладали схожими недостатками. Конечно, они шли в странах, где бедность была повсеместной, доступ к электричеству воспринимался как естественное право человека, а необходимость платить – как досадное недоразумение. Но были и ошибки в самой концепции. По сути, речь шла о том, чтобы каким-то образом имитировать то, что на тот момент сложилось в развитых странах. Развитые страны, как мы уже писали, сами не могли служить примером, но это не принималось в расчет.

Принципы, по которым там шли реформы (например, уже упоминавшееся разделение) принимались некритически, не осмысливались. Какие-то сегменты отрасли были произвольно объявлены «естественно-монопольными», другие – «конкурентными». В результате вместо рынка, вместо добровольного обмена между предпринимателями и потребителями, возникла странная конструкция, которая должна была его имитировать, бороться с воровством и неплатежами и привлекать инвестиции.

При существующей системе монопольных привилегий (например, на распределение электроэнергии) в определенном регионе и устанавливаемых правительством тарифах, даже полная приватизация всех энергокомпаний не приведет к появлению рынка в этой сфере. Это будет что-то вроде существовавшей когда-то системы откупов, когда богатый купец за определенную сумму получал от монарха монополию на определенный вид деятельности (например, на торговлю солью) на какой-то территории.

К чему же эти две страны пришли за 10 лет с начала реформ в электроэнергетике? О России я напишу чуть позже, по Кыргызстану более интересная ситуация.

Во-первых, когда читаешь различные обзоры, складывается впечатление, что энергетика КР существует в двух разных мирах. В одном Кыргызстан – энергетическое сердце Центральной Азии, где не сегодня-завтра будут построены новые ГЭС, ветряные и солнечные ЭС, линии передачи свяжут КР чуть ли не со всей Евразией, и т.п. Причем авторы проектов не мелочатся и говорят о миллиардных инвестициях. И есть совсем другой мир, где люди сидят без света и мерзнут, или со страхом ждут, что его неожиданно отключат.

В рейтинге Doing Business (хотя я считаю, что все эти рейтинги очень и очень условны) Кыргызстан оказался на 181 месте по легкости подключения к электросетям, обогнав только Бангладеш и Россию. В общем, что-то не стыкуется.

Во-вторых, в Кыргызстане все еще действуют временные, «революционные» тарифы. Последние отключения, правда, подводят население к мысли, что тарифы будут повышать. Дискуссия о них вращается, в основном, вокруг вопроса себестоимости. Предполагается, что будет каким-то волшебным образом определена себестоимость, и от нее уже нужно будет отталкиваться. На самом деле, административное ценообразование по принципу «затраты плюс норма прибыли» — самое распространенное. Оно столь же произвольно, как то, что есть сейчас, и также не имеет отношения к рынку.

Скажем так, оба пути заканчиваются тупиком, но тот, что сейчас, заканчивается им быстрее. В ценообразовании по принципу «затраты плюс норма прибыли» для предприятий с монопольными привилегиями (например, «Северэлектро») прослеживается хоть какая-то логика – затраты покрываются и еще немножко остается. Однако на настоящем, а не имитируемом рынке все иначе. Там затраты это результат предпринимательских решений, а не то, что нужно «нарисовать» для обоснования повышения тарифов. В свою очередь, прибыль – это результат деятельности, а не то, что предпринимателю автоматически полагается.

Если принцип «затраты плюс норма прибыли» придет в кыргызстанскую энергетику на постоянной основе, у энергетиков появится мощный стимул завышать затраты, выбивая у политиков очередное повышение тарифов. Например, так сложилось в России. В Кыргызстане все осложняется большой ролью парламента, депутаты которого в декабре2011 г. проголосовали за согласование тарифов с ЖК. Не исключено, что парламент будет своего рода популистским амортизатором повышения тарифов, и вообще будет тормозить проведение любых реформ. Впрочем, все будет зависеть от конкретных политических условий и соглашений.

В-третьих, в Кыргызстане в электроэнергетике так толком и не прижилась частная собственность. Государство продолжает контролировать все основные активы. Попытка приватизировать «Северэлектро» при Бакиеве закончилась скандалом и национализацией вместе с компанией-покупателем «Чакан ГЭС». Впрочем, если тарифы и дальше будут устанавливать правительство и ЖК, приватизация мало что изменит. Покупатель обнаружит, что он не собственник, а что-то вроде управляющего, от которого ждут инвестиций, но могут в любой момент выгнать, отобрав активы.

Это, впрочем, касается не только электроэнергетики – в последние годы в КР идет наступление на частную собственность. Уже мало кто может поручиться, что у него не отберут собственность под предлогом, что она получена с нарушениями, а на самом деле, скорее всего, потому, что она приглянулась кому-то из новой власти. Но пока чаще говорят не о приватизации, а о частно-государственном партнерстве. Это один из способов извлечения дохода из предприятия с монопольной привилегией, когда предприятие государственное, а ремонт, строительство и «консультационные услуги» оказывают частные компании. По странному совпадению, ими владеют друзья и родственники руководства предприятия.

Какой же выход?

В основе реформы должно лежать не повышение цен, которое в нынешней ситуации, скорее всего, просто пополнит карманы энергетиков и политиков. В основе должно быть открытие электроэнергетической сферы для добровольного обмена.

В-нулевых (это относится ко всему, не только к энергетике), следует законодательно запретить национализацию. Я уже несколько раз об этом писал. Но я, как Катон с его фразой «Карфаген должен быть разрушен», буду снова и снова говорить «Национализация должна быть запрещена».

Во-первых, нужно отказаться от принципа монопольных привилегий, будь то генерация, передача или распределение. Если предприниматель готов оказывать услуги электроснабжения, и есть покупатель, то не должно быть никаких законодательных препятствий для этого. Обычно недоумевают – как это? К одному потребителю будут идти две ЛЭП? В постсоветской реальности, однако, к новому потребителю часто не хотят идти ни две ЛЭП, ни одна.

Например, в России совершенно официальная плата за подключение к электросетям настолько высока, что многим возможным потребителям дешевле завести свою собственную генерацию. К тому же, электроэнергия в России уже достаточно недешевая. Вообще можно сказать, что «естественная» монополия распределительных компаний кончается там, где начинается автономная генерация. Продажа излишков этой генерации может превратиться в дополнительный бизнес для владельца.

Разумеется, здесь еще многое придется сделать. Если у торгового центра, завода или кафе есть владелец, с которым может договориться распределительная компания, то у жилых домов такие владельцы есть не всегда. Нужно двигаться к тому, чтобы, по крайней мере, у каждого нового дома был конкретный владелец – человек или компания (пайщиками которой могут быть жильцы), с которыми поставщик электроэнергии мог бы договориться еще на стадии проектирования или строительства.

Кроме того, нужны перемены в городском устройстве, с тем, чтобы мэры городов не могли, используя административные рычаги, мешать входу на местный рынок новым компаниям-поставщикам услуг электроснабжения. Путь дерегулирования и приватизации городских земель долгий и сложный, но он необходим.

Но первый шаг нужно сделать

Во-вторых, нужно перейти к свободным ценам. Этому (не только по тексту, но и по времени) должна предшествовать отмена монопольных привилегий. Разумеется, тарифы могут вырасти. Но и без реформ, скорее всего, в Кыргызстане реальностью станет рост тарифов, в большей или меньшей степени сдерживаемый популизмом и страхом перед беспорядками.

Характерный пример – Россия. В 2001 г., когда шла активная дискуссия о реформе, Борис Львин, Геннадий Лебедев и Юрий Кузнецов подготовили свою концепцию реформы энергетики. Она предполагала переход к свободному предпринимательству в сфере энергетики, достаточно щадящий и постепенный, но последовательный. В те времена Россия еще была страной с довольно дешевой электроэнергией, которую, к тому же, многие годами не оплачивали. Концепция не была принята, система региональных монопольных привилегий и политического ценообразования сохранилась. За десять с лишним лет, прошедших с тех пор, эта система сама решила вопрос дешевой электроэнергии. За 2001-2010 она подорожала (в рублях и в долларах, по данным Росстата) более чем в 4 раза. В 2011 рост тарифов продолжался. В итоге к концу 2011 г. жители Москвы (использующие газовые плиты) платили за электроэнергию около 12 американских центов за 1 кВт*ч. Это примерно столько же или даже чуть больше, чем в среднем платили жители Техаса и многих других штатов США (http://www.eia.gov/electricity/monthly/).

Поэтому выбор, скорее всего, идет между реформой (и возможным ростом тарифов) и просто весьма вероятным ростом тарифов. С другой стороны, за повышением тарифов «старыми» поставщиками вместе с отменой монопольных привилегий может последовать приход новых поставщиков, например, в форме малой генерации с локальной распределительной сетью. В то же время, ответом на повышение цен может быть не только переход к другому поставщику, но и уменьшение потребления. Например, за счет прекращения использования электроэнергии для отопления и переход на какой-то другой способ.

В-третьих (хотя это отчасти включает и вышесказанное), электроэнергетика должна стать сферой, где можно вести нормальный, обычный бизнес. В частности, это предполагает договорные цены и возможность отключать неплательщика. Кроме того, это означает возможность собирать доселе искусственно разделенные сферы в одну компанию. Например, передачу и распределение, или вообще вертикально-интегрированную компанию «от ЭС до потребителя». При этом не важно, из какой страны пришла компания, если у владельцев есть желание вести электроэнергетический бизнес в Кыргызстане.

Возможность вести такой бизнес может привести в КР новых предпринимателей, с новыми технологиями, новыми подходами к ведению дел. Правда, для этого потребуется более дружественная к бизнесу среду, чем есть сейчас, и даже одним запретом на национализацию тут не обойтись.

Наконец, в-четвертых, нужно проводить приватизацию ныне существующих активов. Какой бы способ приватизации ни был выбран, всегда будут недовольные. Я склоняюсь к тому, чтобы выставлять предприятия на открытые аукционы по принципу «кто больше заплатит», а не «кто больше наобещает». Все активы в электроэнергетике должны быть приватизированы, т.к. с госпредприятиями всегда есть вероятность, что какими бы ни были действия управляющих, убытки всегда могут быть покрыты за счет налогов.

Дмитрий ЗИЛЬБЕРМАН, независимый эксперт по вопросам экономики
XS
SM
MD
LG