Анжелика Нуссбергер, доктор юридических наук, профессор Кельнского университета в Германии, занимавшая должности судьи Европейского суда по правам человека и вице-президента, проанализировала проект новой Конституции КР. В беседе с «Азаттыком» она поделилась причинами беспокойства европейских юристов.
«Азаттык»: Госпожа Нуссбергер, спасибо, что нашли время побеседовать с нами. Венецианская комиссия Совета Европы и Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ) опубликовали совместное заключение по проекту новой Конституции КР, которое они сделали по просьбе омбудсмена КР Токона Мамытова. Группа из восьми экспертов, членом которой вы являетесь, вынесла заключение, что ряд статей нового проекта Конституции не соответствует международным стандартам. Можете дать разъяснения по основным претензиям или основным пунктам заключения?
Анжелика Нуссбергер: Да, мы, 8 экспертов Венецианской комиссии Совета Европы и Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, проанализировав проект Конституции КР, нашли ее не соответствующей международным стандартам.
Основная проблема в том, что в документе отсутствуют действенные механизмы контроля, система сдержек и противовесов. Мы понимаем, что народ Кыргызстана выбрал президентскую форму правления. Но и при президентской системе правления должны быть действенные положения, обеспечивающие баланс ветвей власти, чтобы власть, сконцентрированная в руках президента, не осталась без контроля со стороны других органов.
Внимательно изучая статьи Конституции, мы заметили наличие серьезного вмешательства в независимость судебной системы. Увидели, что позиция парламента сильно ослабевает, а полномочия президента становятся очень многосторонними. Поэтому мы предложили пересмотреть эти части Конституции.
Учитывая историю Конституции Кыргызстана, такие действия особо важны. Кыргызстан всегда старался, чтобы Основной закон страны соответствовал демократическим стандартам. Мы обеспокоены тем, что сейчас страна двигается в другом направлении.
«Азаттык»: Обратим внимание на некоторые положения в документе. Кыргызстан отказался от парламентской формы правления и берет курс на президентскую форму. Венецианская комиссия и ОБСЕ однозначно отметили, что не будут предлагать какую-либо форму правления. В то же время организации выразили обеспокоенность по поводу президентских полномочий. Какие статьи нового проекта вызвали поводы для беспокойства?
Анжелика Нуссбергер: Это то, что президент единолично может принимать решения по госадминистрации, назначать и увольнять основных руководителей, в том числе кабинет министров, генерального прокурора, детского омбудсмена. Он также участвует в отборе судей Верховного суда и нижестоящих инстанций. Может распустить местные кенеши. Будет обладать законотворческим правом, может инициировать референдум. Поэтому мы считаем, что одному лицу или президенту передан очень большой объем власти. Как показывает международная практика, это очень опасный шаг.
«Азаттык»: Госпожа Нуссбергер, сторонники конституционных изменений, среди которых и президент Садыр Жапаров, заявляют, что этот проект установит порядок в государстве и даст возможность для передачи всей ответственности по проблемам страны одному человеку. К тому же, как вы сказали, 10 января народ сам выбрал президентское правление. Что скажете по поводу таких мнений?
Анжелика Нуссбергер: Действительно, большинство населения было недовольно парламентской системой, которая была с 2010 года, и проголосовало за президентскую форму правления. Но президентская форма не означает, что власть будет сосредоточена в руках одного человека. Как показывает международная практика, насколько больше будет механизмов сдержек и противовесов, настолько система будет стабильной. Будет меньше злоупотребления властью. Здесь есть большие риски, связанные со злоупотреблением властью.
«Азаттык»: Вы отмечаете, что по этому проекту Конституции парламент сильно ослабнет. Между тем поддерживающие новый проект отмечают, что у депутатов парламента будет достаточно полномочий, таких, как согласие на назначение членов кабинета министров. Какова роль парламента при президентской системе правления?
Анжелика Нуссбергер: С одной стороны, у парламента должна быть возможность контролировать действия президента. С другой - парламент должен быть законодательным органом. По проекту Конституции президент наделен правом инициировать законопроекты и назначать референдумы. Это означает, что президент может представлять угрозу для законодательной власти. Из-за этого мы говорим, что система сдержек и противовесов проработана недостаточно.
«Азаттык»: Поговорим о судебной системе. В заключении эксперты положительно отмечают действия по восстановлению Конституционного суда. В то же время вы говорите, что есть проблемы, связанные с независимостью судей. Какие есть опасения?
Анжелика Нуссбергер: Мы переживаем за неточность некоторых положений в Конституции. Они не закреплены необходимыми положениями Основного закона. Например, создание Совета судейской справедливости, назначение судей, причины их увольнения. Все это не точно обозначено, расплывчато. Для обеспечения стабильности судебной системы и предотвращения вмешательства исполнительной власти в судебную, эти положения должны быть ясно и точно прописаны.
«Азаттык»: Венецианская комиссия Совета Европы и Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе представили ряд предложений по народному курултаю. Вопрос курултая давно обсуждался в обществе. В проекте Конституции ему уделено особое внимание. В каких поправках нуждаются положения о народном курултае?
Анжелика Нуссбергер: Может быть, это и хорошая идея, если в составе государственной власти будет один из традиционных органов. Но мы думаем, что недостаточно определена роль нового органа, как он будет взаимодействовать с парламентом. В качестве примера можно привести роль курултая при отборе судей.
Мы понимаем, что это было компромиссным решением. Но есть опасения: не будет ли этот орган дублировать роль парламента или других ветвей власти? Это все усложнит. Когда речь идет о полномочиях государственных органов, Конституция должна быть точной.
«Азаттык»: Вы и ваши коллеги отметили, что в проекте Конституции есть и позитивные изменения. Много их? Какие они?
Анжелика Нуссбергер: Мы удовлетворены восстановлением Конституционного суда. Венецианская комиссия всегда продвигает Конституционный суд как важную часть конституционной системы. Это позитивное изменение. Мы это ясно отметили.
Мы положительно расцениваем то, что правам человека уделили основное место в Конституции. Но в то же время заметили, что по некоторым правам не даны гарантии, как в действующей Конституции. По новому документу эти права во многом ограничены и сопровождаются расплывчатыми терминами. Из-за этого есть критические замечания по разделу проекта по правам человека. Например, есть замечания по поводу проведения мирных собраний или права на свободное участие в какой-либо организации.
«Азаттык»: Теперь рассмотрим процедурные вопросы. В ноябре Венецианская комиссия вынесла заключение, согласно которому у парламента ограничены полномочия в связи с окончанием срока работы созыва. Поэтому депутаты не могут принимать серьезные решения, такие как проведение конституционной реформы. Но инициаторы нового проекта Конституции заявили, что с учетом чрезвычайной ситуации в стране они имеют полное право вносить изменения в Основной закон. Что вы можете сказать по поводу подготовки новой Конституции и процесса по ее принятию?
Анжелика Нуссбергер: Группа экспертов выявила ряд проблем. Как вы сказали, это переходное время для Кыргызстана. В таких случаях Венецианская комиссия призывает не принимать новую Конституцию, не заходить так далеко. Самое главное – не были сохранены точные правила, связанные с изменением Конституции, указанные в действующем Основном законе.
Во-вторых, не было достаточно открытости и прозрачности. Обсуждение проекта не было проведено на достаточном уровне, чтобы каждый человек мог выразить свое мнение по нему с учетом позиции гражданского общества.
Кроме того, есть вопрос с легитимностью. Президент был избран по старой Конституции. Он останется президентом и по новой. Это отмечено в переходном положении. Но в январе, когда народ избирал его, они еще не знали о его полномочиях по новой Конституции. Мы видим, что здесь есть проблема.
Также мы обеспокоены тем, что проект Конституции в спешке выносится на референдум. За это время гражданское общество не успеет полностью обсудить документ, внимательно ознакомиться с предложениями Венецианской комиссии и принять решение.
«Азаттык»: Но ведь руководство Конституционного совещания заявляет, что в процессе разработки проекта документа участвовали десятки людей, поступили предложения от сотни человек. Что скажете по этому поводу?
Анжелика Нуссбергер: Конституционное совещание, о котором вы говорите, это орган, который не предусмотрен в нынешней Конституции. Это орган созданный на основании указа. Создание данного органа не было ясным и открытым. Если хотим, чтобы новая Конституция работала долго и стабильно, то важна каждая ступень ее разработки. Эти правила указаны в действующей Конституции. Как международные эксперты мы рекомендуем: чтобы убедить все стороны, что «эта новая Конституция была подготовлена в рамках закона», необходимо эти правила сохранять.
«Азаттык»: До референдума осталось меньше 20 дней. Судьбу этого проекта Конституции решат избиратели. У вас, оказывается, есть ряд рекомендаций и беспокойств. Была ли возможность в свое время передать их властям?
Анжелика Нуссбергер: Перед тем, как вынести заключение по какому-либо закону или Конституции, Венецианская комиссия старается обменяться мнениями с властями. Мы хорошо обсудили вопрос с омбудсменом и представителями гражданского общества.
Мы призывали спикера парламента к сотрудничеству, диалогу, хотели, чтобы он высказал свое мнение. К сожалению, мы не дождались ответа. Поэтому у нас не было возможности поделиться с ними своим анализом по новой Конституции.
На прошлой неделе, когда мы принимали свое заключение в комиссии, узнали, что референдум назначен по этому тексту Конституции. Поэтому сотрудничества с международной общественностью, как мы хотели, не получилось.
Я думаю, международное сообщество беспокоит предстоящее развитие. Потому что в Конституции не соблюдены принципы сдержек и противовесов. Венецианская комиссия всегда готова продолжить обсуждение, принять улучшенные положения. Мы надеемся, что ситуация останется стабильной. Но мы немного переживаем.
«Азаттык»: После того, как вы опубликовали свое заключение, в социальных сетях Кыргызстана стали высказываться мнения о том, нужно ли учитывать мнение Венецианской комиссии или нет. Может, это прозвучит как риторический вопрос, но все же: как вы думаете, почему Кыргызстан должен учитывать рекомендации Венецианской комиссии?
Анжелика Нуссбергер: Прислушиваться к советам никогда не было недостатком. Выслушав, вы всегда можете выразить свое согласие или, наоборот, несогласие. Выслушивать мнения означает быть открытым. Это простой принцип взаимного сотрудничества международного сообщества.
Это всего лишь анализ вашей Конституции зарубежными экспертами. Народ Кыргызстана имеет право выбрать правильное или неправильное мнение. Но диалог важен. По-моему, кыргызстанцы заинтересованы быть частью международного сообщества и международных обсуждений по общим стандартам.
Перевод с кыргызского, оригинал статьи здесь
