Пандемия коронавируса, начавшаяся в 2020 году, преподала системе здравоохранения Кыргызстана три важнейших урока. Но все три остались неусвоенными.
Урок первый выявил - местное самоуправление оказалось не готовым и не способным организовать первичные меры противоэпидемической защиты и мобилизовать население. А ведь в этом суть местной власти - быть готовой незамедлительно реагировать на чрезвычайные ситуации разной природы.
Урок второй доказал, что фундаментом системы здравоохранения является первичная медико-санитарная сеть: группы семейных врачей, центры семейной медицины, фельдшерско-акушерские пункты. Именно первичная сеть наиболее доступна и приближена к месту жительства населения. Именно первичная сеть способна вести разъяснительную работу, выявлять заболевших, оказывать помощь на дому, направлять в больницы, проводить восстановление и реабилитацию выписавшихся, поддерживать семьи, потерявшие близких. Роль больниц важна, но пребывание пациента в больнице кратковременно, и только первичная медико- санитарная сеть способна сопровождать человека и его семью на протяжении жизни.
Урок третий показал - частные медицинские организации являются неотъемлемой частью системы здравоохранения, и должны изначально и полноценно вовлекаться в борьбу с пандемией, как это было в других странах мира.
В чем же суть трех уроков? Чему они учат? Автор делится своими выводами в этой и двух других последующих статьях.
УРОК ПЕРВЫЙ. ЗДОРОВЬЕ, ГРАЖДАНЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ.
Прежде всего необходимо понять, как должна быть организована эффективная система охраны здоровья населения и какие задачи она выполняет.
Первая задача - здоровье надо сохранять, а болезни предотвращать. Вторая - медицинские услуги должны быть индивидуальными, доступными, отзывчивыми и качественными.
Исходя из этого, здравоохранение должно предоставлять два типа услуг:
Первый тип – услуги по предотвращению заболеваний, состоящие из мер санитарии, гигиены, создания безопасной среды и продвижения здорового образа жизни. Данная сфера услуг называется «общественным здравоохранением» и регулируется в Кыргызской Республике Законом «Об общественном здравоохранении».
Второй тип – услуги, оказываемые по запросу отдельного человека или «индивидуальные услуги». Такие услуги предоставляются организациями здравоохранения и регулируются в Кыргызской Республике Законом «Об организациях здравоохранения».
Важно понять, что обе задачи невозможно выполнять без участия органов местного самоуправления. Почему?
ЗДОРОВЬЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Во всех странах местное самоуправление является фундаментом государства, опирается на народ, который является единственным источником власти. Местное самоуправление способно гарантировать гражданам прямое участие в управлении государством и в решении задач их каждодневной жизни. Местное самоуправление осуществляет доступ к чистой воде, вывозит мусор, создает условия, чтобы не загрязнялся воздух, строит безопасные дороги, освещает улицы, организует дорожки для пешеходов и велосипедистов. Местное самоуправление способно мобилизовать сообщества для продвижения здорового образа жизни, рационального питания, борьбы с пьянством и другими местными факторами, угрожающими здоровью населения. Местное самоуправление может выявлять уязвимые семьи, предотвращать семейное насилие, своевременно позаботиться о людях в трудной жизненной ситуации, помочь им обрести меры государственной поддержки, чтобы они сберегли свое здоровье.
Во всем рациональном и развитом мире местное самоуправление управляет своими муниципальными больницами, строит свои школы и детские сады, содержит местные театры и музеи. Местное самоуправление организует и управляет скорой медицинской помощью, санитарной авиацией и пожарной службой. Местное самоуправление всегда готово к чрезвычайным ситуациям, техногенным, природным катастрофам и инфекционным как эпидемии угрозам. Местное самоуправление при наступающей угрозе не ждет, когда министр здравоохранения в столице закупит и раздаст всей стране защитные костюмы и маски. Местное самоуправление располагает собственными силами и ресурсами, чтобы немедленно организовать население и совместно развернуть необходимые начальные мероприятия. Как и другие виды распространения болезней пандемии всегда влекут за собой экономические и социальные осложнения. Во время COVID-19 карантинные меры сопровождались ограничениями передвижения. В результате многие семьи лишились ежедневного заработка, испытывали недостаток продуктов. Быстрое выявление наиболее нуждающихся людей способно провести именно местное самоуправление, совместно с лидерами сообществ.
Европейская хартия местного самоуправления гласит, что органы МСУ являются одной из главных основ любого демократического строя, гарантирующих участие граждан в управлении. Существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. Только развитое местное самоуправление способно оказывать системное воздействие на широкие детерминанты здоровья, включая социальные, экономические, экологические факторы, а также влиять на поведение людей за счет осуществления научно обоснованных мер политики.
В вопросах охраны здоровья местное самоуправление является главным органом, который способен сохранить здоровье, и предотвратить распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний.
МОЖЕТ ЛИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КЫРГЫЗСТАНЕ ОХРАНЯТЬ ЗДОРОВЬЕ ГРАЖДАН?
Несмотря на конституционные гарантии местное самоуправление в Кыргызской Республике неспособно выполнять перечисленные выше задачи. Главными причинами являются отсутствие политической независимости от государственных органов и крайне скудный бюджет МСУ. Считается, что страна не может развиваться, если в органах местного самоуправления остается менее 30% от общенационального бюджета. В Кыргызской Республике местному самоуправлению предоставляется только 12% от общего бюджета страны, и это включая международные трансферты и бюджет города Бишкек. Для сравнения: в государствах северной Европы местные бюджеты достигают до 70% от общенациональных. В Кыргызстане центральные власти захватили 88% бюджета, отсюда огромный государственный аппарат, неэффективные решения, коррупция, недостаточные возможности граждан для участия в управлении государством. Пандемия со всей очевидностью выявила всю неспособность, неповоротливость чрезмерно централизованного государственного управления в Кыргызской Республике. Цена ошибок, сделанных на центральном уровне, была очень высокой для всей страны.
Таким образом, центральные власти в Кыргызстане захватили себе много полномочий и львиную долю от общенационального бюджета, но в решающий момент пандемии с задачами не справились.
Местное самоуправление в Кыргызстане оказалось неспособным незамедлительно организовать меры реагирования на чрезвычайную инфекционную угрозу, так как не обладает ни политическими, ни административными, ни финансовыми ресурсами для охраны здоровья населения.
О ВОЛОНТЕРАХ, ВЗАИМОПОМОЩИ И ВЗАИМНОЙ ПОДДЕРЖКЕ: ЧТО ОЗНАЧАЕТ ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ?
В то время как в пандемию государственные деятели демонстрировали свою роковую медлительность и общую бездарность, обычные граждане показали могучую силу взаимной поддержки и взаимопомощи. Поднялось большое движение волонтеров, которые бросились шить защитные костюмы и маски. Люди открывали штабы, собирали финансовые средства, раздавали продуктовую помощь, привозили лекарства из-за границы, доставляли по домам инсулин, открывали дневные центры, помогали транспортировать нуждающихся в больницы. Пандемия показала огромный потенциал граждан и их глубокий порыв к солидарности.
Особенно удивляет и радует порыв молодого поколения Кыргызстана, их воля, энергия и способности. Оказалось, что граждане Кыргызстана хотят и могут решать проблемы свои и своего сообщества. А значит, они способны участвовать в государственном управлении, и умеют находить самые быстрые и эффективные решения, в том числе для сохранения здоровья. Что же нужно для того, чтобы граждане и дальше могли полноценно участвовать в государственном управлении и решать проблемы, как это они сделали во время пандемии? Для этого все услуги, какие только возможны, нужно оказывать на местном уровне. Такой подход называется принципом «субсидиарности».
Принцип субсидиарности является обратным гражданскому инфантилизму и патерналистскому государству. При приближенном к людям управлении, каждый человек может предложить как быстрее, эффективнее и дешевле можно решить ту или иную проблему.
Блестящим примером инновационных гражданских предложений во время пандемии стала разработка волонтерами цифровой платформы «Тирек». Цифровизация была задумана представителями бизнеса для того, чтобы видеть результаты их благотворительной помощи больницам для поддержки борьбы с пандемией и ее последствиями. Данная платформа предполагала, что каждая больница руками обычных медицинских сестер будет заполнять потребности в средствах индивидуальной защиты, лекарствах, оборудовании. Далее можно было бы эту же платформу использовать для заполнения информации о здании больниц и их состоянии; количестве персонала и их квалификации; наличии лабораторий, автомобилей и т. д. Идея была гениальной в своей простоте, обеспечивала полную прозрачность информации обо всех организациях здравоохранения по всей стране. Уже 1 мая 2020 года, за месяц до развернутой стадии эпидемии, платформа «Тирек» начала работать в пилотном режиме в городе Бишкек при поддержке мэрии.
К сожалению, эта жизненно важная инициатива граждан, поддержанная органом местного самоуправления Бишкека, была запрещена Министерством здравоохранения и членом правительства. Позднее же государственные органы затеяли охоту под названием «Кто украл гуманитарную помощь». Но ведь платформа «Тирек» и была предназначена для того, чтобы собрать информацию обо всех видах поступающей из разных источников гуманитарной помощи на единой цифровой платформе. Собрать всю разрозненную информацию не был способен ни один центральный государственный орган, но могли сделать совместно сами больницы и граждане - в помощь уполномоченным государственным органам. Запрет цифровой платформы «Тирек» является наглядным примером того, что центральные власти и сами не справляются, и в то же время не дают решать проблемы гражданам и муниципалитетам.
Согласно принципу субсидиарности управление государством должно идти снизу вверх, а не сверху вниз. Как и строительство дома. Кто строит дом, начиная с крыши? Свой дом люди так не строят. Но вот Кыргызская Республика именно так и устроена: на крыше - 88% полномочий и денег, а в фундаменте -12%. Поэтому конструкция периодически рушится. Граждане Кыргызстана называют обрушение «революцией» и каждый раз позволяют очередным пришедшим к власти режимам заново восстановить перевернутую с ног на голову пирамиду. Пандемия еще раз показала неэффективность существующей модели, ее опасность для здоровья и жизни граждан.
О РОЛИ ШКОЛ И МЕЧЕТЕЙ В СОХРАНЕНИИ ЗДОРОВЬЯ
В 2010 году после чрезвычайных происшествий, сопровождавшихся многочисленными человеческими жертвами, люди испытывали серьезные проблемы с психическим состоянием. Исследования показали, что нередко люди искали поддержку в школах: люди верят, что учителя знают больше, чем обычные люди, и могут помочь советом. Но учителя сами переживали такой же стресс и ничем не могли помочь ученикам и их родителям. Во время пандемии коронавируса роль школ в распространении нужных знаний не была особо заметной. Между тем одна из главных задач школы – дать ребенку жизненно важные навыки, в том числе гигиены, санитарии и другие основы сохранения физического и психического здоровья. Через учащихся школ эти знания попадают в их семьи, и далее - в местные сообщества. К сожалению, в Кыргызстане исследования показывают крайне низкие показатели функциональной грамотности школьников: 80% детей оканчивают школу, не имея понимания смысла прочитанного. Такие же показатели математической и естественно - научной грамотности учащихся. Депутаты Жогорку Кенеша инициировали изменения в закон об образовании. Предлагается, чтобы директор школы отбирался по конкурсу, периодически проходил аттестацию. Эта очень важный шаг на пути к улучшению школьного образования. Инициативная группа граждан и экспертов по образованию обратилась к депутатам с предложением, чтобы вместо аттестации кандидат на пост директора школы представлял конкурсной комиссии программу развития школы. В структуре программы должно быть видение кандидата о реализации трех главных задач:
- повышение функциональной грамотности учащихся через меры повышения квалификации учителей;
- интеграция детей из уязвимых групп в учебный процесс;
- построение связи школы с местным сообществом.
Третья из указанных ключевых задач школы представляется очень важной с точки зрения общественного здравоохранения. Школа является частью сообщества, там формируются навыки здорового и безопасного поведения, развиваются умения предотвращать распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний на индивидуальном и общественном уровне. К сожалению, в настоящее время школы Кыргызской Республики выполняют эту задачу не в полной мере.
Не меньшую роль в общественном здравоохранении играют религиозные институты. В Кыргызстане тысячи людей посещают мечети. Во время пандемии роль мечетей Кыргызстана в борьбе с распространением коронавируса не была значимой. Например, в Турции школьные учителя, врачи и духовенство работают совместно и слаженно. Кыргызские граждане, проживающие в Турции, рассказывают в социальных сетях, что местные имамы сами звонят заболевшим и людям из группы риска инфицирования по телефону. Их советы по уровню мало чем отличаются от консультаций семейного врача.
Потенциал школ и мечетей, их способность воздействовать на местные сообщества и поведение людей усиленно эксплуатируются правящими режимами во время выборов. Но для пользы общественного здравоохранения эти важнейшие институты еще не играют нужной роли в Кыргызской Республике.
В заключение этой статьи о первом уроке пандемии для здравоохранения автор приходит к следующим выводам:
- главную роль в охране здоровья населения с целью предотвращения заболеваний должно играть местное самоуправление;
- граждане Кыргызстана готовы и способны управлять своей жизнью и своим здоровьем. Они способны управлять своим государством и предлагать наилучшие решения. Граждане Кыргызстана имеют глубокие порывы к солидарности и взаимопомощи;
- школы и мечети должны быть деполитизированы и ограждены от манипуляций со стороны государственных органов. Тогда они будут способны стать для местных сообществ источниками знаний и умений по сохранению здоровья;
- местное самоуправление должно обрести политическую независимость от государственных органов через прямые выборы глав айыл окмоту и мэров городов. Общенациональный бюджет должен распределяться справедливо в пропорции не менее 30:70 и стремиться к пропорции 50:50. Услуги населению должны оказываться на местном уровне, кроме тех, которые могут быть оказаны только на государственном уровне;
- все действия и меры, препятствующие развитию местного самоуправления, направлены против здоровья и будущего народа Кыргызстана.
Автор продолжит изложение своих выводов относительно уроков пандемии для здравоохранения Кыргызстана в следующих двух статьях. Вторая будет посвящена первичному звену, фундаменту системы здравоохранения.
Бурул Макенбаева, эксперт по организации здравоохранения.
Материалы в рубрике «Мнение» не отражают точку зрения «Азаттыка»
Форум Facebook