Так ли жестка эта «жесткая экономия»? Экономика Кыргызстана глазами не экономиста 

В мае 2020 года в связи с ухудшением экономической ситуации правительство Кыргызстана представило пересмотренный государственный бюджет на 2020 год. Новый бюджет предусматривает падение доходов на 28,4 млрд сомов и сокращение государственных расходов на 8,6 млрд сомов. Брешь в бюджете в размере 27,7 млрд сомов правительство заполнило кредитами международных организаций. (Статья вторая, первая - по ссылке)​.

Спасут ли кредиты государственный бюджет, а именно: содержание государственного аппарата, зарплаты государственных служащих, пенсии, пособия, расходы на образование и здравоохранение? Да, спасут. Спасут ли кредиты экономику, а это, прежде всего, частный сектор, люди, самостоятельно зарабатывающие себе на хлеб? Вряд ли, так как значительная часть кредитов идет на оплату расходов бюджета. Но без спасения частного сектора, чьи налоги пополняют бюджет, государственный бюджет быстро растает.

Тогда же в мае, правительство объявило о режиме «жесткой экономии» государственных расходов. Насколько экономия «жесткая» при том, что государственный аппарат с каждым годом растет? Особенно в условиях июльской вспышки эпидемии коронавируса и повторной волны падения экономики в Кыргызстане. А за дверями - мировой кризис, уже сокративший глобальную экономику на 5,2%, чего не происходило за последние восемьдесят лет, и начало глубокой и длительной рецессии. В условиях кризиса все страны бросили все силы на спасение своей экономики. Страны, зависящие от внешней помощи, будут вынуждены рассчитывать на себя.

* * *

Каждой семье и каждому предприятию известно - если нет заработка и падают доходы, нужно, во-первых, сократить расходы, а, во-вторых, думать, как заработать и повысить доходы. Если этого не сделать, то семья останется без дома и пищи, а предприятие - обанкротится.

Также и с государством - если падают государственные доходы, то, во-первых, нужно сократить государственные расходы, а во-вторых, стимулировать рост доходов. Если этого не сделать, население будет беднеть, а государство не сможет оплачивать свои долги и обанкротится. Перспектива устрашающая, но вполне реальная для Кыргызстана, чья экономика на протяжении многих лет серьезно больна. Нужно ли дальше сокращать государственные расходы? Обсудим в этой статье. Есть ли решения для роста доходов? Обсудим в следующей статье.

Для чего нужен государственный бюджет и что в него входит?

(Все цифры, приведенные в настоящей статье по бюджету, получены из Пакета документов по уточненному республиканскому бюджету КР на 2020 год и прогнозу на 2021 и 2022 годы, опубликованному на вебсайте Министерства финансов Кыргызской Республики http://www.minfin.kg/ru/novosti/novosti/glava-gosudarstva-odobril-popravki-v-respublikansk. Для наглядности приведено Приложение 1 из названного Пакета документов с описанием доходов и расходов республиканского бюджета).

Государственный бюджет Кыргызстана (далее - бюджет) нужен для финансирования услуг, предоставляемых государством своим гражданам, то есть услуг государственного и муниципального управления (далее - государственное управление). Сюда входит оплата труда сотрудников государственных и муниципальных учреждений, финансирование расходов на образование и здравоохранение, социальное обеспечение, содержание и создание общественной инфраструктуры (дороги, мосты, водо- и электро – снабжение и другие), оплата долгов по кредитам.

Бюджет состоит из доходов и расходов.

Доходы бюджета пополняются из: налогов (налоги, сборы, таможенные платежи, штрафы и пени); неналоговых доходов (плата за аренду, проценты по выданным займам, пошлины, сборы и платежи); официальных трансфертов (полученные гранты); капитальных доходов (от продажи капитальных активов - земли, недвижимости, оборудования).

Расходы бюджета включают: операционные расходы (оплата труда, покупка товаров и услуг, выплата процентов по полученным займам, субсидиям, грантам, социальные пособия, другие расходы); расходы для осуществления операций с нефинансовыми активами (с движимым и недвижимым имуществом); расходы для осуществления операций с финансовыми активами (с наличными и безналичными деньгами, акциями, денежными обязательствами); расходы для покрытия основной части обязательств (выплата основных сумм по долгам). Сумма операционных расходов и расходов для осуществления операций с нефинансовыми активами образует совокупные расходы бюджета.

Доходы и расходы бюджета 2020 года

В докризисном бюджете на 2020 год доходы планировались в размере 163,7 млрд сомов.В мае 2020 года, после чрезвычайного положения и остановки работы, правительство сократило размер доходов до 135,3 млрд сомов, то есть на 28,4 млрд сомов. Такого радикального сокращения не было за всю историю суверенного Кыргызстана (см. Таблицу 1. Доходы).

Почему сокращены доходы бюджета? Ответ простой - потому что у людей нет работы, нет доходов и не с чего платить налоги. А налоги – основной (до 78%) источник бюджета. В майском (послекризисном) бюджете налоговые поступления уменьшились на 31 млрд сомов, от неналоговых платежей – на 0,4 млрд сомов. В то же время сумма грантов, полученных от международных организаций, выросла на 3 млрд сомов.

Таблица 1. Доходы

Раз сократились доходы, то нужно сокращать и расходы. В докризисном бюджете на 2020 год, расходы планировались в размере 171,6 млрд сомов. В пересмотренном бюджете расходы сокращены до 163 млрд сомов, то есть на 8,6 млрд сомов. (более подробно см. Таблицу 2. Расходы).

За счет чего сократились расходы? С одной стороны - за счет сокращения: заработной платы (на 0,5 млрд сомов), закупок товаров и услуг (на 2,9 млрд сомов), грантов и взносов (на 0,5 млрд сомов), других расходов (на 0,5 млрд сомов), вложений в нефинансовые активы (на 5,9 млрд сомов). В то же время некоторые расходы увеличились: проценты (на 0,6 млрд сомов), субсидии госпредприятиям (на 0,5 млрд сомов), социальные пособия и выплаты (на 0,3 млрд сомов).

Таблица 2. Расходы

• В статью «Зарплата» включена также зарплата учителей (в среднем 40% от всех расходов на зарплату) и врачей (не более 2% от всех расходов на зарплату).

Стоит заметить, что размер сокращенного расхода (8,6 млрд сомов) в три раза меньше размера сокращенного дохода (28,4 млрд сомов), что также является одним из источников возникшего дефицита.

Дефицит бюджета

В результате неравномерных и неравноценных сокращений доходов и расходов в пересмотренном бюджете на 2020 год образовался огромный дефицит в 27,7 млрд сомов (см. Таблицу 3. Дефицит).

Таблица 3. Дефицит

Скорее всего, дефицит бюджета (см. Вставку 1. Что означает дефицит бюджета) будет расти, так как падение экономики продолжается, работа частного сектора не восстановилась, заработать, а значит, пополнить налогами бюджет, даже на уровне 2019 года будет практически невозможно.

Вставка 1. Что означает дефицит бюджета

Возникает резонный вопрос – из каких средств правительство закроет дефицит? Догадаться не сложно – из кредитов и грантов. В июле 2020 года в интервью Радио «Азаттык» министр финансов КР Бактыгуль Жеенбаева объяснила, что для спасения бюджета у страны «нет другого пути… кроме как прибегать к внешней помощи», « …представьте, вы болеете и лежите дома. У вас выбор какой - пойти к соседу, занять денег, купить лекарства, быстро выздороветь, начать работать, вернуть долг соседу и продолжать работать на себя... Или просто лежать дома…». Видимо, так и происходит - Кыргызстан беспрерывно болеет, занимает у соседа, покупает лекарства, работает, снова болеет, снова покупает лекарства... И так по замкнутому кругу десятилетия подряд.

Небольшой дефицит бюджета, по мнению министра, «это нормально» и «ничего плохого» в этом нет. Возможно, и так, но за последние полтора года государственный долг Кыргызстана вырос с 54,8% до 60,19% к ВВП и теперь составляет 4,76 млрд долларов США (или 351 млрд сомов). Помимо того, что долг становится тяжким бременем для будущих поколений, он будет барьером для экономического роста страны, особенно во время пика выплат по долгам в период с 2023 по 2031 годы.

Согласно последней информации, опубликованной на сайте правительства, для преодоления последствий пандемии правительство привлекло внешнюю помощь в размере 627,3 млн долларов США. Половина средств на сегодня получена (319,2 млн долларов США), из которых 99% направлены на поддержку бюджета, оставшиеся менее 1% (2,2 млн долларов США) - на борьбу с COVID-19.

В целом, управление экономикой в стране свелось к получению кредитов и грантов. И в этом Кыргызстан преуспел, став крупнейшим получателем донорской помощи в Центральной Азии. За период с 1991 по 2018 годы (без учета помощи от Китая) Кыргызстан получил более 8 млрд долларов США.

Есть ли, помимо кредитов, другие способы спасения экономики? Как закрывать бюджетный дефицит? Как поддержать частный сектор – главного кормильца в стране? Если у правительства нет решений, нужно учиться у других стран. Многие страны в первую очередь сокращают государственные расходы – отменяют премии, командировочные, доплаты, в зависимости от тяжести ситуации, сокращают количество государственных органов и государственных служащих, запрещают или замораживают прием на работу новых сотрудников, вводят временное сокращение заработных плат, продают государственные активы, сокращают государственные функции, передают их в аутсорсинг частному сектору, используют другие способы. Все для спасения экономики.

Является ли «жесткая экономия» жесткой?

Как заявило правительство, майский бюджет-2020 сформирован с учетом «жесткой экономии». Действительно ли экономия жесткая? Особенно в условиях, когда кризис коснулся всех секторов экономики и всего населения страны. Какова роль правительства - органа, управляющего бюджетом и экономикой страны (см. Вставку 2. Роль правительства в управлении госбюджетом страны)?

Вставка 2. Роль правительства в управлении госбюджетом

Для получения ответа можно заглянуть в имеющуюся систему государственного управления.

О государственном управлении

Все знают, что государственное управление в Кыргызстане не эффективно. Об этом говорят глобальные исследования, где Кыргызстан в рейтинге эффективности государств занял 135 место среди 193 стран (для сравнения: Армения на 90, Казахстан - на 85, Грузия - на 47 месте). Об этом говорит глобальный индекс восприятия коррупции, где Кыргызстан находится на 126 месте среди 180 стран. Недостаточную эффективность государственных органов признает и само государство (см. Вставку 3. Правительство КР о неэффективности госуправления).

Вставка 3. Правительство КР о неэффективности госуправления

Несмотря на признаваемую самим правительством неэффективность работы, количество работников госуправления (а это государственные служащие, муниципальные служащие и другие работники государственных и муниципальных учреждений) постоянно растет – с 38 тысяч человек в 2000 году до 60 тысяч человек в 2020-м. Только за один 2019 год прирост только государственных служащих составил 1,2 тысячи человек. (Учителя и врачи не входят в категорию государственных и муниципальных служащих – см. Вставку 4).

Несмотря на количественный рост, производительность труда в сфере государственного управления упала на 21,4%. Доверие населения к работе государственных органов низкое.

Вставка 4. Общая информация о числе учителей и врачей

Сколько стоит содержание государственного управления?

С ростом численности работников госуправления, растет и стоимость их содержания. Как и двадцать лет назад, все, что зарабатывается страной, идет на содержание государственного управления и услуг, с одной лишь разницей - в 2000 году бюджет Кыргызстана почти не имел дефицита, то есть, доходы и расходы были примерно равны, а в 2020 году - имеет дефицит в 27,7 млрд сомов, который из-за продолжающегося экономического спада неуклонно растет.

Расходы Кыргызстана на зарплату работников госуправления (вместе с зарплатой учителей и врачей, составляющих в среднем 42% от общей суммы зарплат) значительно превышают мировые стандарты. Так, развитые страны в среднем тратят на зарплату 24,5% от расходной части бюджета, а развивающиеся - 27%. В Кыргызстане такие расходы в 2020 году составили 37,5%. Примечательным фактом является то, что несмотря на общее падение эффективности госуправления, расходы на зарплату в государственном секторе стабильно растут. Так, в 2020 году по сравнению с 2019-м расходы на оплату труда госуправления выросли на 4,6 млрд сомов (без учета прироста зарплаты в размере 5,2 млрд сомов в сфере образования и 0,1 млрд сомов в здравоохранение).

Где работают госуправленцы?

В состав 60 тысяч работников государственных и муниципальных организаций входят: 19 тысяч государственных служащих, 10 тысяч муниципальных служащих и 31 тысяча человек, включающих сотрудников органов обороны, государственной безопасности, правоохранительных органов, прокуратуры (число которых является закрытыми данными), а также других работников государственных и муниципальных органов, не имеющих статуса государственных и муниципальных служащих. Названные работники работают в различных государственных и муниципальных учреждениях.

В число государственных учреждений входят 87 правительственных ведомств, включая 12 министерств, 33 государственных комитета, комиссий, служб, инспекций, агентств, фондов и центров, а также Генеральная прокуратура, Счетная палата, Институт омбудсмена, Верховный суд, Военная прокуратура, Социальный Фонд, семь аппаратов полномочных представительств правительства в семи областях и многие другие учреждения.

В каждом государственном органе штатных единиц насчитывается от нескольких десятков до нескольких тысяч человек. Например, в Министерстве юстиции - 442 человека (с увеличением до 552 к 1 января 2023 года), в Министерстве чрезвычайных ситуаций - 4 887, в Министерстве экономики - 335, в Министерстве финансов - 975, в Государственной таможенной службе - 1138, в Министерстве сельского хозяйства - 669, в Министерстве транспорта - 993, в Министерстве культуры - 180, в Министерстве здравоохранения - 174, в Госагентстве охраны окружающей среды - 1926, в Генеральной прокуратуре - 1076, в Государственном агентстве водных ресурсов -4 896 и так далее. Такое количество госорганов и сотрудников госуправления явно не соответствует видению Национальной стратегии страны (см. Вставку 5. О том, каким должен быть государственный аппарат).

Вставка 5. О том, каким должен быть государственный аппарат

Чем владеет государственное управление?

Согласно информации, опубликованной на сайте Фонда по управлению государственным имуществом при правительстве КР, в Кыргызстане 1 760 государственных учреждений. Помимо этого, государство является акционером в 32 акционерных обществах и участником в 6 обществах с ограниченной ответственностью, а также владеет 104 государственными предприятиями (госкомпании).

Как правило, госкомпании создаются для поддержки экономики страны. Но, по утверждению премьер-министра КР, половина из них не работает и не приносит прибыли. Несмотря на это, правительство на протяжении многих лет субсидирует их деятельность. Нужно ли сохранять убыточные предприятия? Не лучше ли их продать или отдать в управление частникам, которые, помимо того, что освободят государство от бремени содержания, создадут новые рабочие места и еще будут платить налоги?

Государство также владеет многочисленными активами - около 620 тысяч единиц оборудования, более 21 тысячи зданий и сооружений, 412 объектов незавершенного строительства, более 6 тысяч транспортных средств.

Некоторая часть государственных активов сдается в краткосрочную аренду за мизерные деньги (с базовыми ставками за аренду в 100, 90 и 80 сомов за 1 кв. метр).[xxvii] В 2019 году бюджет получил от аренды 516 млн сомов или 0,3% от общей суммы доходов бюджета. Причем большинство арендуемых активов, также как и не арендуемых, изношено и приходит в упадок, денег на капитальные ремонты и вложения нет. Почему государство содержит не приносящие доходы и разрушающиеся активы? Как и в случае с госкомпаниями не лучше ли их продать либо передать в управление частным компаниям, пополнить умирающий бюджет, и пусть частники в них вкладывают, создают рабочие места и платят налоги. Тем более, что государство планировало это сделать к 2020 году (см. Вставку 6. О передаче объектов госсобственности).

Вставка 6. О передаче объектов госсобственности

А чем владеют местные органы самоуправления?

В стране в 31 городе, 453 айылных аймаках насчитывается 10 тысяч муниципальных служащих, не считая работников муниципальных учреждений и предприятий, не имеющих статуса муниципальных служащих. Административно-территориальное деление не оптимизировано. 67 айылных аймаков состоят из одного села, в то же время некоторые аймаки объединяют более 15 сел. Работают сотни, а может, и тысячи муниципальных предприятий и учреждений, но их списка в открытых данных нет. Анализ и оценка деятельности муниципальных предприятий и учреждений отсутствует. Отсутствуют в открытом доступе и реестры муниципальной собственности, несмотря на требования законодательства об их открытости гражданам. Неэффективность системы местного самоуправления во многом схожа с неэффективностью государственного управления – недофинансирование, непрофессионализм, коррупция и некачественное оказание услуг населению.

Вернемся к вопросу – так действительно ли экономия жесткая? Скорее, наоборот, экономии нет, а экономику можно смело назвать расточительной. Сотни тысяч стремительно беднеющих налогоплательщиков вынуждены содержать растущую и неэффективную армию государственных управленцев, чье содержание обходится стране дороже, чем в других странах. Помимо этого, деньги налогоплательщиков идут на содержание убыточных госкомпаний, изношенных и разрушающихся государственных и муниципальных активов, на содержание десятков, а может, сотен или тысяч государственных и муниципальных учреждений, чья польза сомнительна для страны.

Нужно ли дальше сокращать бюджет?

В Кыргызстане тем временем наблюдается вторая волна эпидемии, огромные потери здоровья людей, потери самих людей ... Тысячи теряют работу, бедность растет. Будет ли государство спасать экономику новыми кредитами? Судя по всему – да. Будет ли правительство дальше сокращать свои расходы? Пока не ясно. Но при этом ясно, что майского сокращения государственных расходов явно недостаточно. В условиях радикального сокращения доходов и налогов необходимо такое же радикальное сокращение государственных расходов.

Как это сделать? Можно не придумывать велосипед, а посмотреть на опыт других стран в кризисных условиях, изучить рекомендации международных организаций, в том числе последние рекомендации о сокращении государственных расходов во время пандемии. Не обойтись без сокращения ненужных и неэффективных государственных функций, органов и услуг, без сокращения ненужных и убыточных госкомпаний, размер заработных плат госсектора не должен превышать 27% от всех расходов бюджета. Необходимо искать варианты роста доходов государства через продажу обременительных и изношенных государственных и муниципальных активов. В целом, управление доходами и расходами страны должно быть подчинено спасению и росту экономики, а не втягиванию страны в новые долги.

Мы всего лишь в начале кризиса, нужны срочные решения. Без реальной экономии бюджетных средств, без мер поддержки бизнеса экономику не восстановить. Если сегодня не сделать этого, то недалек момент, когда государство не сможет платить зарплаты госслужащим, выплачивать пенсии и пособия, оплачивать долги.

Безусловно, решение бюджетных вопросов не будет эффективным без нахождения путей для роста экономики страны. Об этом - в следующей статье.